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国家行政学院马庆钰:公权力还很习惯打独球
来源:2017/10/10 字号:[ ]打印本页

2012年,中共十八大明确提出全面深化改革,要让市场在资源配置中起决定性作用。这项理念也贯穿于社会服务和公益慈善领域。

国家行政学院社会和文化教研部副主任马庆钰认为,政府在简政放权、激发社会活力上有积极变化,但是公权力这一方利用控球后卫的地位打独球还相当习惯,致使其他社会参与主体在球场上无球空跑的现象仍然比较突出。

马庆钰意识到,新旧路径博弈可能导致资源配置方式飘忽不定,便特别强调制度的关键性作用。他说,目前最需要的制度是:

一、为社会组织的自主性参与提供制度和政策保障;

二、将鼓励民间资本参与养老服务业的税收和人才政策,适用到教育、医疗、生态环境、弱势群体的援助的社会服务组织当中去;

三、社会组织中党社关系一定要合理界定;

四、为国内国外社会组织服务与合作制定更加便利的政策;

五、为社会组织走出去发挥国际作用制定配套政策;

六、通过制度安排限制公共权力对社会组织的不当干预;

七、用制度设计推动官办社会组织社会化和事业单位改革正确地转型。

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《中国慈善家》: 2016年中国非公募基金会论坛上,几位发言嘉宾都提到,社会力量应该发育出自己的主体性,不依附于政府和资本。以社会组织的经济贡献率为例:2014年,民政部的统计数据显示,全国60多万个社会组织的服务增加值为638.6亿元,占GDP的1‰,这个比例民政部保持到2015年。你的研究团队提出是4000亿左右,约占GDP的7‰,这个数据提振人心。

马庆钰:这真的得感谢徐永光老师,我认为他是最具开拓性的,我们是受到他的启发和指引,进一步用系统、学理性的分析做成框架,重新核算统计社会组织的经济贡献,下一步我们希望能够建立一套衡量社会服务的经济指标体系。

社会组织的贡献长期被矮化,很不利于对它的功能作用做出客观评价。在此认知之上的相关政策出现了一些问题,都是源于对社会组织的认识不足。另一方面,社会组织的服务供给就是社会服务供给,属于现在比较被推崇的绿色产业、服务业,它和经济结构调整、供给侧结构性改革直接相关。供给侧改革主要是优化社会消费品的需求与供给,解决供给端产品、服务低质、低效的问题。

现在的问题在于,大家对供给侧改革的关注点都放在经济资源上。我觉得,社会资源也很重要。经济资源配置的主体是企业,社会资源配置是解决社会服务性产品的供给质量,指向的是社会服务领域,自然就需要社会力量发展起来,包括基金会、社团、社会服务机构等社会组织,这是一个新命题。

从这个意义上讲,我们希望解决两个问题:一是社会组织长期被矮化;二是供给侧结构改革的新领域—社会资源配置。这两个问题如果能得到认可,形成共识,就会影响长远的制度供给,这是根本性的改变。

《中国慈善家》:你曾预测,到2020年,全国各类社会组织的数量能达到90多万个。这个预测比较乐观,依据是什么?

马庆钰:基于过去的政策杠杆。1978年邓小平带领中国进行改革开放,效果是芝麻开花节节高,社会组织从无到有,这是有目共睹的。我们做过统计,大致分了几个时期: 1978年到1990年为恢复期,社会组织的数量达到20万家;1990年到2001年时曲折发展,达到25万家;2001年到2012年的十八大,是平稳发展期,数量达到50万家;接下来就是从2012年总书记习近平、总理李克强这个班底之后,到2015年底总数达到65.5万家。

三年增加了16.5万家,我取平均值,每年大概增加5.5万家。我用这个做简单推演,数值区间是:最高116万家,最低88万家,中间就是在100万家左右,基本上问题不大。

除了数量,我还提出质量的比例。也就是说,能够直接提供服务的实体类社会组织,一定要增加比重,能达到60%才行。另外一些可做可不做的组织,占40%。在这个基础上,我认为为社会组织提供资源的基金会,应该达到1-1.5万家。现在是0.5万家左右,徐永光老师他们认为这个目标可行。这样的话,我们的发展既有数量又有质量。

但这只是我的一个判断,有可能接近于准确,也有可能落空。就看下一步,直接登记政策是否能够落地,现在看来也有些别的变量。

《中国慈善家》:《基金会管理条例》正在修订,草案显示:在县、设区的市、省级民政部门登记的基金会,注册资金分别不低于200万元、400万元和800万元,在国务院民政部登记的基金会,注册资金不低于8000万元,这条规定引起了很多关注。

马庆钰:所以我说一些变量进来了。门槛提高,游戏规则变了,就会影响我的判断。包括我说的四类社会组织直接登记,这个规定挺好的,这四类社会组织能够占到所有社会组织的相当比重,但是目前来看出现了一些新的东西,会影响到我之前的乐观判断。

《中国慈善家》:公益行业普遍反映,一些《慈善法》里没有的规定和要求,在《基金会管理条例》(修订草案)里出现了。你认为这反映了公共部门的一些现状,具体是指什么?

马庆钰:纠结,这是一般性现象。一个社会存在种种博弈,主要的博弈就是公、私之间的博弈,进一步说就是公权和私权之间的博弈。一方面,改革开放不断激发社会活力,壮大社会力量,另一方面也带来一些矛盾。因为社会力量发展,有时候会分享公权的资源。

当社会力量利用政策杠杆发展壮大后,公权自己培养的力量也会成为它自己的竞争对手,所以会纠结。更何况,在这个过程当中还有一些社会组织自身,或主观,或客观,或故意或非故意地有不规范行为,这也是造成公权纠结的原因。

一个正常社会,公权和私权就像处于拔河状态,此消彼长。只要没有一方处于压倒性胜利,社会应该是平稳的,否则社会就不平衡,这叫做博弈平衡论。

《中国慈善家》:在这种新旧路径的博弈中,你发现了什么新变量?

马庆钰:我看到一些很奇怪的现象。十三五规划和十八大有明确说法,要推进符合条件的事业单位转为社会组织,这是顶层设计的基本政策导向,但是现实当中与此相反的做法出现了。

2015年12月,国家事业单位登记系统出台《事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位设立登记办法(试行)》,在地方上产生了联动效果。

2016年2月,一个南方省份就出台了《关于开展建立各类事业单位统一登记管理制度试点促进民办公益事业发展的指导意见》,里边规定:凡具有国有资产成份、且不以营利为目的,从事教育和医疗卫生等公益活动的民办公益服务机构,经事业单位登记管理机关审核同意,可登记为事业单位法人。这个事情不光在这个省,其他省份也迅速跟进了。原因是什么呢?体制内力量喜欢壮大自己的队伍,体制外的社会组织也愿意进来。我主观认为,不论这么做是出于什么样的目的,至少在理念上有根深蒂固的情结—民不如官,私不如公,外不如内。

资源配置有两个方式,一个是传统的计划配置,另一个就是市场化、社会化配置。经济资源的市场化配置已经被大家接受,但是在社会资源上,大家还是没有完全接受市场化、社会化配置,所以才会出现这种现象。

还有一个我最近在慈善领域观察到的现象。大家都在说,运动员和裁判员不能同体,我们现在的基本框架没有问题,“运动员”负责慈善服务,“裁判员”负责监督,管规则,分工挺好的。

但是我发现合二为一的情况仍然存在,比如慈善总会到底是干什么的?它是社团,同时又具有慈善功能。从法规上来讲,也不是不可以,特别是慈善法出台后,凡符合条件的各类社会组织都可以认定或者登记为慈善组织。我纠结在什么地方呢?有官方背景的慈善总会,到底是管慈善行为,还是管规则、管伦理?你不是公募基金会,但又开展大量的公募活动。而且,从编制到办公场地,都是属于政社不分的情况。

我们看到,有些地方的慈善总会,募捐能力不是一般的厉害,这种能力来自于政府背景,不是通过自动自发的社会性募捐,而是通过召集企业来捐。说是大家很踊跃地捐赠了,但实际上是吗?我认为不是,这还是传统的派捐。

《中国慈善家》:派捐行为是违规的,慈善法明令禁止。

马庆钰:对。还有,如果是国有企业,董事长拍着胸脯把钱拿出来的时候,问没问过那些小股东们,没问过吧?这又是违规。那么私营企业呢?他们要么是担忧不给的后果;要么就是他们给了,但可能下一步有某些交易行为。我认为这是对慈善募捐的扭曲,这里改革的空间和余地很大。

《中国慈善家》:你提过政府推进社会组织改革的五个关键任务:推进官办社会组织改革;改进准入制度;推出税收优惠政策;改善政府监管和党政服务关系。如果这几个任务不解决好,推进社会资源的供给侧改革比较困难?

马庆钰:对,社会资源配置的效率取决于制度供给。我甚至讲到一句话,良好的制度供给是第一生产力,它甚至超过了科技。制度杠杆用得对不对,用得有利不有利,决定了社会力量的发展状况和社会资源配置的效果。所以有些东西我们还得继续坚持,比如刚才说的社会力量的主体性,这个很重要,不自主就失去了存在的意义,就变成别的了。现在确实还存在一些问题,比如政社分而不开,或者有的分有的不分,还有裁判运动员合二为一,包括我们现在党组织和所在社会组织之间的关系,应该要处理得更好一些。

我有一幅对联:供给创造需求,市场配置资源,横披是供给侧改革。供给有一系列的供给主体,包括政府、企业、社会组织和其他创新主体。有了这些东西,还不能够真正解决供需之间的关系问题,不能够保证我们的资源配置有效问题,还需要党和政府的制度供给。一个积极、良性的制度供给,自然会解决一系列社会资源配置当中的难题。

我举个例子:2015年,民政部、发展改革委、教育部等十部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》,我数了一下,有至少十个方面的优惠政策,涉及免税、人才支持、关联交易等等。养老服务机构实际上就是民办非企业单位,既然能享受到一系列的支持性政策,这就属于优化制度供给。